集體(tǐ)經營性建設用(yòng)地入市，農村“土改”真正破題
邵海鵬2019-01-08 08:51:29來源：第一财經日報
随着農村集體(tǐ)經營性建設用(yòng)地入市的實施，征地将越來越少，而土地交易将越來越多(duō)。
2018年年底，《土地管理(lǐ)法修正案（草(cǎo)案）》（下稱“草(cǎo)案”）提請十三屆全國(guó)人大常委會第七次會議進行初次審議，删去了現行《土地管理(lǐ)法》中(zhōng)關于“從事非農業建設使用(yòng)土地的，必須使用(yòng)國(guó)有(yǒu)土地或者征為(wèi)國(guó)有(yǒu)的原集體(tǐ)土地”的規定。
20年前的1998年，全國(guó)人大常委會修訂《土地管理(lǐ)法》，提出“農地轉為(wèi)建設用(yòng)地，必須實行征地；從事非農建設，必須使用(yòng)國(guó)有(yǒu)土地”，成為(wèi)中(zhōng)國(guó)集體(tǐ)建設用(yòng)地市場變化的轉折點。
日前，中(zhōng)央農村工(gōng)作(zuò)會議召開，要求“全面深化農村改革，進一步深化農村土地制度改革”。為(wèi)滿足農村湧現的新(xīn)興農業經濟業态對建設用(yòng)地的需求，這次全國(guó)人大推動立法層面的修改，無疑是一次巨大的進步。
在未來，集體(tǐ)經營性建設用(yòng)地入市，将改變長(cháng)期以來地方政府高度壟斷建設用(yòng)地一級市場的征地供給模式。
建設用(yòng)地市場供地主體(tǐ)發生變化
上世紀90年代末，我國(guó)耕地保護面臨十分(fēn)嚴峻的形勢，開發區(qū)熱、房地産(chǎn)熱導緻耕地面積銳減，人地矛盾日益尖銳。
《土地管理(lǐ)法》于1998年做了全面的修改，提出從事非農業建設必須使用(yòng)國(guó)有(yǒu)土地或者征為(wèi)國(guó)有(yǒu)的原集體(tǐ)土地。這對整個中(zhōng)國(guó)的建設用(yòng)地制度産(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，緻使這20年來的經濟發展方式發生重大變化。
中(zhōng)國(guó)人民(mín)大學(xué)經濟學(xué)院教授劉守英接受第一财經記者采訪時表示，1997年以後，實行用(yòng)地規模控制和用(yòng)地指标審批管理(lǐ)制度，省級政府自然将緊缺的用(yòng)地指标用(yòng)于省會城市和其他(tā)中(zhōng)心城市，大多(duō)數縣域經濟發展很(hěn)少分(fēn)配到用(yòng)地指标，由此導緻集體(tǐ)建設用(yòng)地量大大縮減。
他(tā)說，1998年~2007年，真正用(yòng)于建設的合法集體(tǐ)建設用(yòng)地，與1980~1997年相比不可(kě)同日而語。“在很(hěn)多(duō)縣市，能(néng)分(fēn)配到的建設用(yòng)地指标就隻有(yǒu)300~500畝，縣政府無法用(yòng)這點指标招商(shāng)引資，更不可(kě)能(néng)分(fēn)給農民(mín)集體(tǐ)，以集體(tǐ)建設用(yòng)地的方式進行非農建設。”
在得不到建設用(yòng)地指标的情況下，非法用(yòng)地的現象開始蔓延。
面對這一制度問題，2013年，十八屆三中(zhōng)全會通過《中(zhōng)共中(zhōng)央關于全面深化改革若幹重大問題的決定》，強調建立城鄉統一的建設用(yòng)地市場，要求“在符合規劃和用(yòng)途管制前提下，允許農村集體(tǐ)經營性建設用(yòng)地出讓、租賃、入股，實行與國(guó)有(yǒu)土地同等入市、同權同價。”
如今，草(cǎo)案也做了頗為(wèi)關鍵的“删減”，明确了集體(tǐ)經營性建設用(yòng)地入市條件及管理(lǐ)措施，“對土地利用(yòng)總體(tǐ)規劃确定為(wèi)工(gōng)業、商(shāng)業等經營性用(yòng)途，并經依法登記的集體(tǐ)建設用(yòng)地，允許土地所有(yǒu)權人通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用(yòng)”。
這意味着整個建設用(yòng)地市場的供地主體(tǐ)将發生轉變，即由國(guó)家這個單一主體(tǐ)，轉變為(wèi)集體(tǐ)和國(guó)家兩大主體(tǐ)。
集體(tǐ)經營性建設用(yòng)地入市試點
2015年初，經全國(guó)人大常委會授權，全國(guó)33個縣(市、區(qū))開展“三塊地”改革試點，即農村土地征收、集體(tǐ)經營性建設用(yòng)地入市和宅基地制度改革試點。其中(zhōng)，集體(tǐ)經營性建設用(yòng)地入市是非常關鍵的一環。
業内人士認為(wèi)，隻要做好了這一環節的改革，整個農村的土地制度改革将真正破題。這是因為(wèi)，集體(tǐ)經營性建設用(yòng)地入市，将改變長(cháng)期以來地方政府高度壟斷建設用(yòng)地一級市場的征地供給模式，在征地範圍因此而縮減的同時，村集體(tǐ)成員也将因此而受益。
那麽，集體(tǐ)經營性建設用(yòng)地，該如何定義呢(ne)？
在農村，建設用(yòng)地包括鄉鎮企業用(yòng)地、農村公(gōng)益性用(yòng)地和農村宅基地三類。盡管相關部門對集體(tǐ)經營性建設用(yòng)地并沒有(yǒu)明确所指，但在地方改革試點的實踐操作(zuò)中(zhōng)，普遍将具(jù)有(yǒu)生産(chǎn)經營性質(zhì)的農村建設用(yòng)地劃歸此類，比如過去的鄉鎮或村辦(bàn)企業用(yòng)地。
事實上，這類建設用(yòng)地在廣大農村幾乎處于“沉睡”狀态，上面遺留的廠房或閑置荒廢，或低價出租，鄉鎮或村集體(tǐ)的土地收入微乎其微，集體(tǐ)經濟發展緩慢。
在“三塊地”改革試點的第一年，2015年8月，貴州湄潭縣敲響了全國(guó)農村集體(tǐ)經營性建設用(yòng)地入市交易的“第一槌”，拍賣了原為(wèi)村集體(tǐ)用(yòng)地上建設的廢棄磚廠的集體(tǐ)經營性建設用(yòng)地使用(yòng)權，規劃用(yòng)途為(wèi)商(shāng)業和服務(wù)業用(yòng)地。最終，湄潭的“第一槌”以80萬元成交，畝均16萬元。
自然資源部部長(cháng)陸昊在2018年12月23日表示，截至目前，33個試點縣(市、區(qū))集體(tǐ)經營性建設用(yòng)地已入市地塊1萬餘宗，面積9萬餘畝，總價款約257億元，收取調節金28.6億元，辦(bàn)理(lǐ)集體(tǐ)經營性建設用(yòng)地抵押貸款228宗、38.6億元。
制度安(ān)排要考慮銜接性
随着農村集體(tǐ)經營性建設用(yòng)地入市的實施，征地将越來越少，而土地交易将越來越多(duō)。
布瑞克農信集團研究總監林國(guó)發對第一财經記者表示，長(cháng)期以來，因為(wèi)地方政府在土地開發中(zhōng)的壟斷地位，造成土地交易過程中(zhōng)出現明顯的“剪刀(dāo)差”：一方面，政府通過低價收購(gòu)農地高價轉讓為(wèi)城市建設用(yòng)地，獲取一級開發價差；另一方面，工(gōng)業用(yòng)地與經營性用(yòng)地價差懸殊。城鎮化過程中(zhōng)，土地的增值被轉變為(wèi)地方政府的收入和開發商(shāng)收益，被征地農民(mín)的利益缺乏有(yǒu)效的保護，人為(wèi)拉大了城鄉差距。
他(tā)認為(wèi)，農民(mín)拿(ná)着手裏的地可(kě)以平等買賣，而不是政府來征地，這自然就保障了農民(mín)的收益和财産(chǎn)權益。
那麽，既然允許集體(tǐ)經營性建設用(yòng)地入市，是否會沖擊地方政府的财政呢(ne)？此外，村集體(tǐ)是否有(yǒu)能(néng)力承擔起建設用(yòng)地出讓主體(tǐ)的責任呢(ne)？
在劉守英看來，沖擊肯定會有(yǒu)，但這要拆開來分(fēn)析。一方面，作(zuò)為(wèi)制度安(ān)排，一定要考慮到其銜接性，不能(néng)一下子放開，以免沖擊到房地産(chǎn)市場，也不能(néng)一下子就斷掉地方的土地财政；另一方面，在集體(tǐ)建設用(yòng)地上搞開發建設，不但不會沖擊政府的收入，相反還有(yǒu)利于減輕政府負擔，因為(wèi)政府打造的很(hěn)多(duō)工(gōng)業園區(qū)，其實本來就不掙錢，而且将工(gōng)業園區(qū)、城中(zhōng)村的土地資源盤活之後，政府通過城市的轉型升級，可(kě)以獲得更高的收益。
浙江省德(dé)清縣是第一批15個農村集體(tǐ)經營性建設用(yòng)地入市改革試點之一，通過試點集體(tǐ)土地入市，發現并未造成對國(guó)有(yǒu)土地市場的沖擊，反而激活了一部分(fēn)用(yòng)地供給，使原本閑置低效的農村建設用(yòng)地得到有(yǒu)效利用(yòng)，城鄉統一的建設用(yòng)地市場應是一個“合理(lǐ)競争，優勢互補，互利共赢”的市場。
但村集體(tǐ)的能(néng)力在一定程度上制約着現階段的土改。
劉守英表示，村集體(tǐ)組織需要在允許集體(tǐ)土地入市的基礎上，通過經濟活動慢慢培育和成長(cháng)。“農民(mín)要是真正有(yǒu)集體(tǐ)資産(chǎn)可(kě)以支配，其出讓主體(tǐ)的能(néng)力是可(kě)以培養的。比如有(yǒu)些地方探索股份制、委托經營，這都是創新(xīn)，關鍵是一定要去做。”